Comenzó el trámite del proyecto de ley, que según los expertos haría trizas el primer punto del acuerdo de paz, firmado con las Farc. Se trata de la iniciativa 03 de 2018, radicada paradójicamente por Juan Guillermo Zuluaga, quien para ese momento era el ministro de Agricultura del presidente Juan Manuel Santos.
Aunque el texto original se desarrollaba en 47 artículos, la ponencia a cargo del senador del Partido de la U, José David Name, ahora cercano al uribismo, creció a 64 artículos y se radicó como favorable, con adiciones sustanciales que generan debate.
Este proyecto que modifica la ley 160 de 1994, se denomina, Ley de Tierras. Mediante esta se busca ajustar, complementar y dotar de eficacia la normatividad existente en materia agraria. “Tiene como eje central el principio de seguridad jurídica, necesario para el mercado de activos productivos, el desarrollo del campo y la posibilidad de acceso real y efectivo a las tierras rurales”, señala los principios de la norma en trámite.
En otras palabras, busca la protección de alimentos e instrumentos de planeación del territorio. En cuanto a la seguridad jurídica, se advierte que existe una problemática por la falta de certeza sobre la legalidad de los títulos de propiedad y la informalidad en la tenencia de la tierra.
Para ello, se propone incorporar el artículo 13 denominado presunciones para el reconocimiento de expectativas legítimas. “La Agencia Nacional de Tierras, ANT, adelantará el procedimiento único establecido en el decreto 902 de 2016 y solicitará al juez competente reconocer las expectativas legítimas de quienes hayan ocupado predios baldíos con anterioridad al 3 de agosto de 1989 de forma pacífica y de buena fe”.
A fin de probar esta situación, la iniciativa establece que el solicitante podrá acreditar la explotación económica de las dos terceras partes del predio a través de declaraciones extrajuicio, actas de vecindades de personas que ocupaban los predios aledaños para esa época, fotografías y todo elemento que permita establecer la extensión y el periodo a partir del cual se inició la explotación del predio.
Esta es una de las primeras críticas de los expertos. Advierten que este proyecto suprime un artículo transversal en el que se fundamenta la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural. En otras palabras, la iniciativa no elimina la concentración y el acaparamiento de tierras baldías, ni protege ni fortalece la economía campesina.
“Este artículo era necesario para el acceso progresivo a la propiedad de la tierra quienes carecen de ellas y la protección a la producción de alimentos, norma en virtud de la cual se fomenta y protege la pequeña propiedad y producción campesina”, destaca un procurador experto en el tema.
Otro ejemplo es el artículo 16. Los críticos a la iniciativa señalan que es un retroceso en el reconocimiento de la conservación de bosques como forma de aprovechamiento, ya que en esencia el proyecto plantea argumentos en donde es evidente que no se adjudican baldíos en este tipo de áreas.
En la exposición de motivos también se establece como prioridad implementar la Unidad Agrícola Familiar o terreno para explotar y la necesidad del saneamiento de ocupaciones anteriores al decreto 902 de 2017, que tengan folio de matrícula inmobiliaria y la recuperación anticipada de baldíos.
Con una dificultad adicional, el tiempo, el costo y el procedimiento a seguir ante la Agencia Nacional de Tierras para sanear los baldíos o para recuperarlos de manera anticipada.
En este contexto, un estudio realizado estableció el costo y el tiempo que le representaría al Estado la recuperación de baldíos, a partir de una sentencia. Cuando el predio lo ocupa una persona que reúne o no los requisitos y cuyo predio es inferior o superior de la extensión considerada como Unidad Agrícola Familiar, se calcula que entre la clarificación del estado jurídico, la recuperación del lote y la adjudicación a un tercero, se requieren 10.7 años. Lo cual tendría un valor de $128.238 millones, para todos los predios que están en estas condiciones.
Quizás el caso más sencillo es cuando la persona que ocupa el terreno reúne los requisitos legales y dicho lote tiene un área igual o inferior a la Unidad Agrícola Familiar. En esta circunstancia, entre la clarificación y la entrega del predio pasarán 6.7 años.
En conclusión, la adjudicación de estos terrenos representados en 37.949 procesos existentes, le costará al Estado $779.559 millones. Si a esto se le agrega que el presupuesto anual de inversión de la Agencia Nacional de Tierras para el 2019, es de $240.424 millones; el de la Dirección de Gestión, para este año es de $23.000 millones y el asignado para dar cumplimiento a la sentencia T-488 de la Corte Constitucional de 2019 es de $14.600 millones, dichas asignaciones estarían desfinanciadas.
Sin embargo, el proyecto advierte un panorama más gravoso, ya que de seguir el número de requerimientos el mismo ritmo de los dos últimos años, la presidencia de Iván Duque, culminará con 49.499 solicitudes que costarán casi un billón de pesos.
El proyecto también contempla otro aspecto fundamental; la titulación de baldíos en Zonas de Reserva Forestal, previo concepto de la autoridad ambiental. Asimismo, se prevé no limitar la adjudicación de estos bienes en áreas cercanas a la explotación de yacimientos de recursos no renovables como petróleo y minas.
En concreto, la ponencia establece que la ley de 1994 determinó un rango de 5km de distancia entre la boca de una mina o punto de explotación, y que luego en el año 2014 se redujo a 2.5 km, situación que a juicio del ponente, sigue siendo insuficiente. “Esos criterios cerrados han traído consigo problemas sociales para los proyectos de explotación de recursos naturales no renovables, en tanto truncan las expectativas de adjudicación”.
Así las cosas, se propone la realización de un estudio técnico del área cercana al yacimiento que no se pueda adjudicar. Que se realice la titulación y formalización de baldíos, antes de constituir reserva para la ejecución de dichos proyectos. También establece que será obligación de las personas jurídicas en cuyo favor se establezcan estas reservas de explotación minera o petrolera, que adelanten los procesos de saneamiento de las ocupaciones, a través de compra de mejoras, constitución de servidumbres, entre otros requisitos.
En cuanto a la producción para la seguridad alimentaria del país, según establece la ponencia del senador José David Name, se plantea un proceso concertado entre los concejos municipales y el Ministerio de Agricultura en donde se delimitarían zonas exclusivas para la producción de alimentos que tengan tradición agrícola, pecuaria, pesquera, forestal o agroindustrial.
Estas áreas serán consideradas como de utilidad pública e interés social, “con el fin de limitar el derecho de propiedad para el desarrollo de actividades de producción de alimentos, pero no con fines de expropiación”. Se establece en uno de los primeros artículos. En concepto de abogados consultados, este punto genera controversia por cuanto se estaría limitando el dominio y el uso de esos terrenos.
En lo que tiene que ver con otros aspectos determinantes del proyecto, se propone un procedimiento único. Mediante este se ejecutará desde la asignación y reconocimiento de derechos de propiedad sobre los predios administrados por la Agencia Nacional de Tierras, hasta la asignación de recursos y créditos para la adquisición de predios rurales así como la formalización de predios privados.
De igual forma, se fijan procedimientos para la clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación tierras de la Nación. En cuanto a la extinción judicial de dominio sobre tierras incultas, la expropiación judicial de predios rurales, la caducidad agraria y la revocatoria de la titulación de bienes baldíos, son definidos en el referido procedimiento único.
Entre otros aspectos, también se establece la transferencia del dominio de los bienes incluidos en el inventario entregado por las FARC-EP. Según registros, de la Sociedad de Activos Especiales, SAE, a febrero de este año, el ahora grupo político, reportó 772 bienes, de estos, siete baldíos fueron entregados a la Agencia Nacional de Tierras. Sin embargo, la Superintendencia de Notariado y Registro informó que 400.000 hectáreas no fueron reportadas por la agrupación y aún estarían en poder de excombatientes.
Pero, a pesar de las bondades y los tecnicismos del proyecto de ley y de la ponencia, los críticos afirman que va en contravía del punto número uno de los acuerdos de La Habana que el gobierno de Juan Manuel Santos firmó con las FARC. Argumentan que la adjudicación de baldíos se convierte en un saludo a la bandera y que el proyecto continúa estimulando los minifundios que hacen gravosa la economía de los campesinos, ratificando la concentración de grandes y productivos territorios.
Es de anotar que el primer punto del acuerdo establece la “Reforma Rural Integral” la cual, “contribuirá a la transformación estructural del campo, cerrando las brechas entre el campo y la ciudad creando condiciones de bienestar y buen vivir para la población rural”.
Además, debe integrar las regiones, contribuir a erradicar la pobreza, promover la igualdad y asegurar el pleno disfrute de los derechos de la ciudadanía.
Para los expertos, la ponencia del senador Name va en contravia de este punto. Una de las primeras advertencias es que la Unidad Agrícola Familiar como norma para aplicar en los programas de acceso a tierras establecido en el artículo 22, requiere el acompañamiento productivo permanente. Esto sin tener en cuenta las limitaciones y el verdadero alcance del Estado para realizar este apoyo productivo.
Asimismo, advierten que el Estado no puede seguir promoviendo y consolidando un fraccionamiento que no le es rentable al productor. Incluso, reiteran que hay suficiente jurisprudencia de las cortes en la materia cuando establecen que los minifundios no permiten que los campesinos puedan tener utilidades que les permita capitalizar y así mejorar sus condiciones de vida. Es decir, uno de los problemas históricos son las pequeñas parcelas de tierra y según un procurador experto en el tema, la ponencia no establece nada para atacar dicho problema.
Otra de las críticas recae en que el proyecto de ley no está articulado con la facultad que le otorgó una ley reciente a la Agencia Nacional de Tierras para la gestión catastral de este tipo de terrenos.
La derogatoria de un numeral de la ley 160 de 1994, dicen también, los analistas que traerá más afectaciones que beneficios, pues se derogan unas funciones que no contempla el nuevo proyecto de ley. Y se cita como ejemplo la coordinación que se debe tener entre el Ministerio de Agricultura y el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo, cómo se denominaría en adelante este propósito de redistribución, producción y adjudicación de tierras.
También los expertos dicen que se dejó por fuera el apoyo a los campesinos de escasos recursos, que son la mayoría, en los procesos de adquisición de tierras; tampoco se establece quien prestará la asesoría técnica y jurídica de las personas que resulten beneficiadas en estos procesos.
Ahora bien, según otro experto en la materia, si el propósito es facilitar el proceso de adquisición de tierras para contribuir a una verdadera producción alimentaria, ¿por qué el proyecto de ley establece que la extinción agraria en vez de reducir el término de 3 años , lo aumenta a 5 años?
El punto de la adjudicación de bienes baldíos y el denominado por la Corte Constitucional como principio de progresividad, tampoco es visto con buenos ojos por los críticos en el proyecto. Su argumento, es que la manera en que se establece en la ponencia del senador Name, desconoce lo establecido en la sentencia de la Corte Constitucional C-077 de 2017 que determina la adjudicación de baldíos a los trabajadores agrarios que no tienen tierra pero que cumplen con los requisitos legales, pues el alto tribunal señala que ese es uno de los puntos en donde inicia una reforma agraria.
Adicionalmente, los contradictores de la iniciativa, ratifican que no garantiza ni tiene en cuenta a los trabajadores agrarios, ya que promueve la adjudicación de baldíos a personas naturales o jurídicas que adelanten actividades que por ley son consideradas de utilidad pública e interés general y que requieran predios para la realización de dichas actividades.
Esta manera de adjudicar tierras y el desconocimiento de la ocupación previa de los terrenos, constituye un riesgo para las comunidades campesinas tradicionales que se encuentran en zonas de interés. Es decir, grandes capitales, podrían terminar sacando de los territorios a los campesinos.
Por los lados del Ministerio Público, tampoco están conformes con el proyecto de ley. Argumentan que la iniciativa deroga el numeral 2 del artículo 92 de la ley 160 de 1994. Nada más ni nada menos que el desarrollo de las facultades que por Constitución tiene la Procuraduría en los temas agrarios y que establecen las funciones que tiene desde 1961.
Abogados consultados coinciden en este punto. “La derogatoria de este numeral pretende diluir la intervención del Ministerio Público Agrario en asuntos que escapan a la competencia de la autoridad administrativa de tierras. Esto sin motivación alguna”.
Consultado sobre el tema, el senador José David Name, precisó que la iniciativa fue presentada por el gobierno Santos y tiene serios vacíos y se está contemplando la posibilidad de no presentarlo en razón a que hay muchos aspectos que se deben corregir, entre los cuáles están los planteamientos de la Procuraduría. "Por eso, lo que pienso hacer es presentar un nuevo proyecto con todas las correcciones, porque es un compromiso de La Habana".
En conclusión, en 64 artículos se pretende solucionar el problema histórico de tierras, que ha sido el gran hecho generador de la violencia en Colombia en seis décadas. Propósitos como el desarrollo integral del campo, el establecimiento de zonas prioritarias para la producción de alimentos, el ordenamiento productivo del suelo y la seguridad alimentaria del país, que busca el proyecto resultan utópicos para los expertos en la materia de costos, la desfinanciación y el incremento de la carga legal de los procesos y sobre todo porque no se ataca de fondo el grave problema de la concentración de tierras en el país y la producción alimentaria.
